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■本九份民宿報記者王海燕
上海市十四屆人大常委會五年立法規劃（2013年—2017年）昨天正式出台。這是市人大支票貼現首次引入第三方社會機構開展項目篩選、廣聽民意的成果。這也意味著，一系列條件較成熟的立法項目開始陸續啟動。在昨天舉行的市人大常委會立法工作會議上，與會者認為，要把五年立法規劃項目做好，關鍵是要提高立法質量，讓制定出來的法規立得住、行得通、真管用。
改革決策網路行銷與立法決策相結合
在五年立法規劃項目清單上，列入正式項目，擬提交審議的法規草案有45件，其中，為本市創新驅動、轉型發展提供法制保障的9件項目尤其引人關註，比如已經通過的 《上海市人民代表關鍵字大會常務委員會促進改革創新的決定》、擬提請審議的《中國（上海）自由貿易試驗區條例》（暫定名）等。
“要實現改革決策與立法決策相結合。”市人大常委會主任殷一璀說，在國家法律體系基本完備的情況下，改革必須強調在法治框架內進行、在法治軌道上當鋪運作，必須先修法再改革，將我們黨有關改革發展穩定的各項決策與立法決策更好結合起來。
這個度如何把握？在立法者看來，要處理好三組關係。“先”和“後”的關係。一些應興應改的事情，有了政治決策後，要及時推進相關法規的立改廢，盡可能做到先立法後推行，對改革攻堅、創新探索有立法需求的，要深入調查研究，及時提出解決的辦法。
“固化”與“引領”的關係。既要及時固化各方面建設的成熟經驗，鞏固改革開放成果，又要堅決破除一切妨礙科學發展的體制機制弊端，應更加註重從法律制度層面進行頂層設計，更好地發揮立法的引領和推動作用。
“變”與“定”的關係。使立法既具有穩定性又具有適度前瞻性，既能包容改革的“變”，又能體現法律的“定”，推動政府轉變職能、簡政放權、勇於打破經濟文化社會領域制度瓶頸，使得立法真正成為激發各類主體內在活力、發揮正能量的制度性平臺。
起草法規草案要接“地氣”
明明很簡單的立法內容，一些部門在遞交法規草案時，卻“連皮帶肉”交來厚厚一大疊材料，有的乾脆把“上位法”的內容也照搬過來。 下轉◆5版
（上接第1版）此類起草文本，常常讓立法者無所適從。
起草是立法的第一步。這些臃腫文本的產生，有的就是因為調研不深入，對實際情況把握不深不透。
“起草法規草案時要接地氣，深入一線，掌握第一手材料。”市政府秘書長李逸平昨天舉例說，曾聽一位鎮長說，要瞭解農村建房問題，可以直接找幾個村長談談，這比找幾個部門負責人談，要瞭解得更加真實、具體。
“切實把好起草第一道關，就要對重點問題做好調查研究。”與會者認為，起草部門要去多聽、多看、多走，要廣泛聽取管理相對人、利益相關方的意見，尤其要聽聽執法部門的意見，比如執法權限在哪、執法成本是否過高。有些部門會自覺不自覺從本部門視角出發起草文本，而法制部門就要承擔 “清道夫”的角色，客觀、中立去分析，防止出現條款失衡和偏頗等現象。
為提高法規草案質量，常委會主任會議已制定了配套規範性文件（試行意見）。按照相關立法技術規範，能夠採用簡易體例的，就要果斷 “瘦身”，不求體例完整；上位法已有明確具體規定的，就堅決不要“拷貝”，防止抄襲和重覆立法，實施性立法要抓住關鍵問題，防止貪大求全，華而不實等。
在矛盾焦點上不“和稀泥”
地鐵乞討、飲食該不該禁？對逃票行為該如何處罰？日前剛剛表決通過的《上海市軌道交通管理條例》，其審議過程一波三折。由於與市民日常出行息息相關，故也備受關註，對法規中幾個條款，贊成和反對者相持不下，甚至一度陷入“50%對50%”的立法僵持局面。但也正是在廣聽民意、反覆權衡的過程中，法規最終破繭成蝶。
可以想見，五年立法規劃項目中，還會有不少條款遇到此類困局。
“一項法規如果對既有利益格局進行調整，往往遇到很多利益藩籬、思想障礙、制度瓶頸，往往會有各種聲音交織耳畔、各種訴求環繞左右，甚至少數者音強、多數者音弱。”殷一璀說，立法工作者如果沒有正確的價值導向、足夠的定力，冷靜的頭腦，往往不容易做出正確的決策。
關鍵條款考驗立法者的智慧與魄力。與會者認為，對於審議中遇到的分歧意見較大的難點問題，既要加大征求意見、調查研究和溝通協調力度，努力取得共識，又要勇於並善於在矛盾焦點上“劃杠杠”，不和稀泥，敢於拍板，當斷則斷，防治避重就輕、推諉扯皮。
而這種敢於“拍板”的勇氣背後則是立法環節的精細化，比如聽證會的小型化、經常化，公眾意見採納情況反饋機制的完善等。市人大常委會法工委主任丁偉說，這需要立法工作者以更加包容的姿態擴大公民有序參與，使得立法真正成為各方訴求匯聚融合、各方利益平衡協調、各方意願有效實施的制度性平臺，讓法規真正在社會生活中“活”起來。
（原標題：讓法規立得住行得通真管用）
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